落实民事赔偿责任优先原则 证监会财政部拟规定证券违法行为人财产优先用于受害投资者赔偿

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实践中，行政处罚决定往往先于民事判决作出。在一些行政处罚案件中，违法行为人缴纳罚没款后，剩余财产往往难以支付民事赔偿款，导致民事赔偿责任无法落实。

□ 本报记者 周芬棉

证券法第二百二十条规定：“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金、违法所得，违法行为人的财产不足以支付的，优先用于承担民事赔偿责任。”

但实践中，行政处罚决定往往先于民事判决作出，在一些行政处罚案件特别是大额行政罚没款案件中，违法行为人缴纳罚没款后，剩余财产往往难以支付民事赔偿款，导致民事赔偿责任无法落实。

如何解决这一问题?近日，证监会、财政部联合起草《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定(草案)》(以下简称《规定》)，向社会公开征求意见，明确符合条件的受害投资者向证监会提出申请，证监会按年度向财政部提出退库申请，退付给投资者。

打赢了官司拿不到赔款

如今，在证券民事赔偿诉讼案件中，曾经的起诉难、审理难虽已改观不少，但执行始终艰难。在提起民事赔偿诉讼前，证监会往往已作出行政处罚判决，违法者缴纳了罚没款。因此，即使投资者打赢了官司，违法人的剩余财产往往不足以承担民事赔偿责任，投资者拿不到赔偿款。

证监会前官员、国浩(上海)律师事务所资深顾问黄江东在《规定》甫一发出，就进行了研究。他认为，在新证券法施行前，由于行政处罚力度有限，很少有违法行为人因为缴纳了行政罚没款而无法支付民事赔偿款。新证券法实施后的严刑峻法大大提高了这种可能性，其原因在于违法行为人需要缴纳大额行政罚没款，剩余财产难以再支付民事赔偿款。

发现违法行为，及时立案调查继而进行严厉处罚，是法律赋予证监会的法定职责。

证监会有关负责人称，中办、国办联合发布的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》明确提出，修改因虚假陈述引发民事赔偿的有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序，对解决相关问题起到了积极作用。但是由于现实情况比较复杂，行政处罚先于民事判决作出的情况仍会发生，民事赔偿责任优先落实难问题仍然存在。

北京市盈科(郑州)律师事务所高级合伙人李曙衢认为，行政处罚的高效在所难免。因为民事赔偿诉讼有一定的审理、裁判周期，相较而言，证监会作出罚没款的行政处罚决定更加高效迅速，这就会发生证监会先作出罚没款规定，而投资者赢了官司却得不到钱的情形。在李曙衢看来，行政处罚的高效是实现行政治理的重要基础，如果强行改变行政处罚的时间安排，可能无法有效发挥证监会的监管职能。

从另一个角度看，在《规定》正式施行后，证监会先处罚反而增加了投资者获得赔偿的途径，更有利于保障投资者经济利益。

三种法律责任并行不悖

中国人民大学法学教授刘俊海称，对于证券违法行为人，追究行政责任、刑事责任、民事赔偿责任，这是我国打击证券违法行为的必然要求，更有明确的法律规定。虽然在现实中，违法行为人缴纳罚没款后，可能无力再承担民事责任，但三种法律责任不可缺一，三者并行不悖。

黄江东说，行政责任、民事责任和刑事责任是相互独立的三种责任形态，其先后顺序并无定式。在既有行政处罚的情况下，民事判决先于刑事判决作出，抑或是相反的情形，都有可能发生。

李曙衢认为，在实践中比较常见的是民刑交叉，“先刑后民”，因为刑事诉讼中采取的侦查手段相较于民事诉讼查明事实的方法更为深入，并且在刑民交叉的案件中民事诉讼的原告经常会成为刑事案件中的被害人，审判的结果也会成为民事审判的重要依据。此外，根据刑事诉讼法的规定，在公诉案件中，如果受害人因犯罪行为遭受物质损失，或者人身权利遭到侵害，是有权提起附带民事诉讼，可以在刑事案件审判后，由同一审判组织继续审理附带民事诉讼，便于提高审判效率。

刑事责任罚金与行政处罚罚没款在性质上有着本质区别：刑事责任罚金，是一种刑罚手段，以构成刑事犯罪为前提，须经法院判决;证监会行政处罚罚款属于行政处罚中的一类，不以构成刑事犯罪为前提，而是违反了相关行政法律法规，由证监会独立依法决定处罚。

需要说明的是，依据行政处罚法的规定，违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

有望提升投资者信心

据证监会这位负责人介绍，根据《国家金库实施细则》第二十条的规定，缴入国库的罚没款作为预算收入，在财政部明文规定的前提下可以进行退库。目前，对违法行为人错缴、多缴的罚没款均可退库，相关操作有成熟的实践经验。据此，通过将违法行为人已缴纳的行政罚没款作退库处理，用于承担民事赔偿责任，是落实证券法民事赔偿责任优先原则的一种可行的机制安排。

据此，证监会商财政部起草了《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定(征求意见稿)》，并征求了最高法、财政部、审计署等单位的意见，在吸收采纳有关单位意见基础上，进一步修改完善后形成了《规定》。

《规定》共十四条，明确了违法行为人所缴纳的行政罚没款用于承担民事赔偿责任的具体工作机制。

“《规定》条文虽不多，但操作性极强。”刘俊海说。

《规定》首先明确了申请主体。获得胜诉判决或者调解书后，经法院强制执行或者破产清算程序分配仍未获得足额赔偿的受害投资者，可以提出书面申请;证券纠纷普通代表人诉讼中的诉讼代表人、特别代表人诉讼中担任诉讼代表人的投资者保护机构，可以代表受害投资者提出申请。

其次是对期限作出要求。依据《规定》，受害投资者在法院出具终结执行裁定书后一年内提出申请;违法行为人被人民法院宣告破产的，自破产程序终结或者追加分配程序终结后一年内提出申请。受害投资者申请金额不得超过民事判决书等所明确的被告应当承担的赔偿金额，不得对被告已履行部分再提出申请;用于承担民事赔偿责任的金额不得超过违法行为人实际缴纳的罚没款金额。

最后是对申请退款作出规定。证监会行政处罚委受理、审核受害投资者提交的申请材料，并向出具终结执行裁定书或者终结破产程序裁定书的法院了解、核实案件前期执行、破产财产分配情况后，按年度向财政部提出退库申请;财政部审核通过的，将违法行为人有关罚没款退还至证监会账户;证监会收到退库资金后，及时将违法行为人罚没款退付给受害投资者，并公示退付情况。

刘俊海认为，《规定》在征求意见后得以施行，将大大提振投资者信心。虽然从国库退还罚没款，好像是国库的一种损失，但从长远看，维护投资者权益，有利于上市公司规范发展，涵养税源，通过税收充盈国库，于民有利，也符合国家利益。

业内专家指出，《规定》是践行以人民为中心的发展思想，健全证券民事赔偿制度体系，为全面实行股票发行注册制提供更加坚实法治保障的重要举措，对于解决民事赔偿责任优先落实难，以及切实保护投资者合法权益具有重要的现实意义。

关键词： 民事赔偿